先是，西方用兵，颇调户马以给战骑。借者给还，死则偿直。是年，遂诏河东、鄜延、环庆路各发户马二千，以给正兵。河东就给本路，鄜延益以永兴军等路及京西坊郭马，环庆益以秦凤等路及开封府界马。户马既配兵后，遂不复补，于是京东西户马更为保马矣。公雅又令每都岁市二十匹，初限十五年，乃促为二年半。京西地不产马，民又贫乏，甚苦之。八年，京东西既更为保马，诸路养马指挥亦罢，其后给地牧马，则亦本于户马之意云。
九年，提举开封府界蔡確言：“比赋保甲以国马，免所输草，赐之钱布。民以畜马省于输藁，虽不给钱布，而愿为官养马者甚众。请增马数，岁止免输藁一百五十束。”诏毋过五千匹，于是京畿罢给钱布而增马数矣。
哲宗嗣位，言新法之不便者，以保马为急，乃诏曰：“京东西保马期限极宽，有司不务循守，遂致烦扰。先帝已尝手诏诘责，今犹未能遵守，其两路市马年限，并如元诏。”寻又诏以两路保马分配诸军，余数付太仆寺，不堪支配者，斥还民户而责官直。翔、公雅皆以罪去，而保马遂罢。即罢保马，于是议兴废监，以复旧制。诏库部郎中郭茂恂视陕西、河东所当置监。寻又下河北、陕西转运提点刑狱司，按行河、渭、并、晋之间，牧田以闻。
时已罢保甲教骑兵，而还户马于民，于是右司谏王岩叟言：“兵之所恃在马，而能蕃息之者牧监也。昔废监之初，识者皆知十年之后，天下当乏马。已而不待十年，其弊已见，此甚非国之利也。乞收还户马三万，复置监如故。监牧事委之转运官，而不专置使。今郓州之东平，北京之大名、元城，卫州之淇水，相州之安阳，洺州之广平监，以及瀛、定之间，棚基草地，疆画具存，使臣牧卒，大半犹在，稍加招集，则指顾之间，措置可定，而人免纳钱之害，国收牧马之利，岂非计之得哉？又况废监以来，牧地之赋民者为害多端，若复置监牧而收地入官，则百姓戴恩，如释重负矣。”自是洛阳、单镇、原武、淇水、东平、安阳等监皆复。初，熙宁中并天驷四监为二，而左右天厩坊亦罢，至是，复左右天厩坊。
绍圣初，用事者更以其意为废置，而时议复变。太仆寺言：“府界牧田，占佃之外，尚存三千余顷，议复畿内孳生十监。”后二年，而给地牧马之政行矣。先是，知任县韩筠等建议：“凡授民牧田一顷，为官牧一马，而蠲其租。县籍其高下老壮毛色，岁一阅，亡失者责偿。已佃牧田者，依上养马。”知邢州张赴上其说，且谓：“授田一顷，为官牧一马，较陕西沿边弓箭手既养马又戍边者为优。”枢密院是其请，且言：“熙宁中罢诸监以赋民，岁收缗钱至百余万。元祐初未尝讲明利害，惟务罢元丰、熙宁之政，夺已佃之田而复旧监。桑枣井庐，多所毁伐，监牧官吏，为费不赀，牧卒扰民，棚井抑配，为害非一。左右厢今岁籍马万三千有奇，堪配军者无几，惟沙苑六千匹，愈于他监。今赴等所陈，受田养马，既蠲其租，不责以孳息，而不愿者无所抑勒，又限以尺寸，则缓急皆可用之马矣。”殿中侍御史陈次升言：“给地牧马，其初始于邢州守令之请，未尝下监司详度。诸路各有利害，既不可知。民居与田相远者，难就耕牧，一顷之地，所直不多，而亡失责偿，为钱四五十千，必非人情所愿。”言竟不行。
四年，遂废淇水、单镇、安阳、洛阳、原武监，罢提点所及左右厢，惟存东平、沙苑二监。同知枢密院曾布自叙其事曰：“元祐中复置监牧，两厢所养马止万三千匹，而不堪者过半。今既以租钱置蕃落十指挥于陕西，养马三千五百，又人户愿养者亦数千，而所存两监，各可牧万马。马数多于旧监，而所省官吏之费非一。近世良法，未之能及。”时三省皆称善。其后沙苑复隶陕西买马监牧司，而东平监仍废。
大观元年，尚书省言：“元祐置监，马不蕃息，而费用不赀。今沙苑最号多马，然占牧田九千余顷，刍粟官曹，岁费缗钱四十余万，而牧马止及六千。自元符元年至二年，亡失者三千九百，且素不调习，不中于用。以九千顷之田、四十万缗之费养马，而不适于用，又亡失如此，利害灼然可见。今以九千顷之田计其硗瘠，三分去一，犹得良田六千顷。以直计之，顷为钱五百余缗，以一顷募一马，则人得地利，马得所养，可以绍述先帝隐兵于农之意。请下永兴军路提点刑狱司及同州，详度以闻。俟见实利，则六路新边闲田，当以次推行。”时熙河路兰湟牧马司又请兼募愿养牝马者，每收三驹，以其二归官，一充赏。诏行之。
四年，复罢京东西路给地牧马，复东平监。政和二年，诏诸路复行给地牧马，复罢东平监。宣和二年，诏罢政和二年以来给地牧马条令，收见马以给军，应牧田及置监处，并如旧制。又复东平监。给地牧马，始于绍圣，至政和时，蔡京秉政，行之益力。京罢而复废。六年，又诏立赏格，应牧马通一路及三千匹，州通县及一千，县及三百，其提点刑狱守令各迁一官。倍者，更减磨勘年。于是诸路应募牧马者为户八万七千六百有奇，为马二万三千五百。既推赏如上诏，而兵部长贰亦以兼总八路马政迁官，然北方有事，而马政亦急矣。
靖康元年，左丞李纲言：“祖宗以来，择陕西、河东、河北美水草高凉之地置监，凡三十六所。比年废罢殆尽，民间杂养以充役，官吏便文以塞责，而马无复善者。今诸军阙马者太半，宜复旧制，权时之宜，括天下马，量给其直，不旬日间，则数万之马犹可具也。”然时已不能尽行其说矣。
前史言牧政者，唯宋为详，其出牧、上槽、刍秣、棚井、息耗，多与今同，以世近也。语在《兵志》，故不论。独户马、保马、余地牧马，犹为后世害，故备著謓，欲令议马政者知其所以利害之实也。盖自熙、丰变法，以至崇、宣，小人在位，亟复亟变，迄无善政，而宋随以亡。渡江以后，颇置监牧，而江南多水田，其后三衙遇暑月，放牧于苏、秀，大为民患。郢、鄂之间，亦置监牧，然皆不可用，而战马悉仰川、秦、广三边焉。
宋初收市马，戎人驱马至边，总数十、百为一券，一马预给钱千，官给刍粟续食，至京师，有司售之，分隶诸监，曰券马。边州置场，市蕃汉马，团纲，遣殿侍部送赴阙，或就配军，曰省马。陕西广锐劲勇等军，相与为社，每市马，官给直外，社众复裒金益之，曰马社。军兴，籍民马而市之，以给军，曰括买。
宋初市马，唯河东、陕西、川峡三路；招马唯吐蕃、回纥、党项、藏牙族、白马、鼻家、保家、名市族诸蕃。至雍熙、端拱间，河东则麟、府、丰、岚州，岢岚、火山军，唐龙镇、浊轮寨；陕西则秦、渭、泾、原、仪、延、环、庆、阶州，镇戎、保安军，制胜关、浩鹔府；河西则灵、绥、银、夏州；川峡则益、文、黎、雅、成、茂、夔州，永康军；京东则登州。自赵德明据有河南，其收市唯麟、府、泾、原、仪、渭、秦、阶、环州，岢岚、火山、保安、保德军。其后置场，则又止环、庆、延、渭、原、秦、阶、文州，镇戎军而已。大氐宋初市马，岁仅得五千余匹。天圣中，蕃部省马至三万四千九百余匹。嘉祐以前，原、渭、德顺凡三岁市马，至万七千一百匹。秦州券马，岁置万五千匹。
元丰四年，诏专以雅州名山茶为易马用，自是蕃马至者稍众。崇宁四年，诏曰：“神宗皇帝厉精庶政，经营熙河路茶马司，以致国马，法制大备。其后监司欲侵夺其利，以助籴买，故茶利不专而马不敷额。近虽更立条约，令茶马司总运茶博马之职，犹虑有司苟于目前近利，不顾悠久深害，三省其谨守已行，毋辄变乱元丰成法。”自是提举茶事兼买马，其职任始一。
凡宋之市马，分而为二，其一曰战马，生于西陲，良健可备行阵，宕昌峰、贴峡、文州所产是也；其二曰羁縻马，产西南诸蛮，短小不及格，黎、叙等五州所产是也。绍兴三年，即邕州置司提举，市于罗殿、自杞、大理诸蛮。然自杞诸蕃，本自无马，盖又市之南诏。南诏，今大理国也。大理地连西戎，故多马，虽互市于广南，其实犹西马也。
宋自熙宁未变法以前，然苑马之政，亦未称善。盖世之害马者有三：曰选吏，曰繁法，曰易地。吏非马之所宜，其害马一也；法非马之所宜，其害马二也；地非马之所宜，其害马三也。大费佐舜调驯鸟兽，鸟兽多驯服。其后周孝王封犬丘非子，曰：柏翳其后世亦为朕息马也。古有豢龙氏，《周官》“服不氏，掌养猛兽而教扰之”，“掌畜，掌养鸟而阜蕃教扰之”。马非异兽，必有能驯之者，非世官不可也。羌童胡儿，项髻徒跣，随水草畜牧，马与人意相喻，非有书生文学法度理也。法数变，马与人皆不自适，何以能遂其生？况置之硗狭，无所毄畜，或禾稼稻秔之田，沟塍封限，游腾莫逞，非所以适其走圹之性也。昔元魏起代北，故马为特盛，虽唐马未必能及也，故曰：马陆居则食草饮水，喜则交颈相靡，怒则分背相踶，此马之真性也。
元起于北，遂以弓马之利混一天下。沙漠万里，牧养蕃息，太仆之马，殆不可以数计。其牧人曰哈赤哈剌赤，有千户、百户，父子相承任事。自夏及冬，随地之宜，行逐水草。酝都之马，在朝为卿大夫者亲秣饲之。车驾行幸上都，太仆卿以下皆从，先驱马出建德门外，取其肥可挏乳者以行。车驾还京师，太仆卿先期遣使征马五十酝都来京。师酝都者，承乳车之名也。
皇朝洪武六年，置太仆寺于滁州。七年，设群牧监。十三年，增置滁阳、仪真、香泉、六合、天长五牧监。滁阳群二十有二，仪真、六合群各七，香泉群八，天长群四。二十三年，定为十四牧监，九十八群。二十八年，废牧监，始令民间孳牧。三十年，置北平及辽东、山西、陕西、甘肃等处行太仆寺。是年，太祖以宁、辽诸王各据沿边草场收放，乃图西北沿边自东胜以西至宁夏、河西、察罕脑儿，东胜以东至大同、宣府，又东南至大宁，又东至辽东，又东至鸭绿江，又北不啻数千里，而南至各卫分守地，又自雁门关外西抵黄河，渡河至察罕脑儿，又东至紫荆关，又东至居庸关及古北口北，又东至山海关外，凡军民屯种田地，不得牧放孳畜。其荒闲平地及山场，腹内诸王驸马及极边军民，听其牧放樵采。近边所封之王，不得占为己场而妨军民。腹内诸王驸马，听其东西往来，自在营驻，因而练习防胡。或有占为己草场山场者，谕之。
上又以朵甘乌思藏、长河西一带西蕃，自昔以马入中国易茶，迩因私茶出境，马之入互市者少，于是彼马日贵，中国之茶日贱。命秦、蜀二王发都司官军，于松潘、碉门、黎雅、河州、临洮及入西蕃关口，巡禁私茶之出境者。入遣驸马都尉谢达往谕蜀王曰：“秦、蜀之茶，自碉门、黎雅抵朵甘乌思藏，五千余里皆用之。彼地之人，不可一日无茶。迩因边吏讥察不严，以致私贩出境，为夷人所贱。夫物有至薄而用之则重者，茶是也。始于唐而盛于宋，至宋而其利博矣。前代非以此专利，盖制夷狄之道，当贱其所有而贵其所无耳。国家榷茶，本资易马以备国用，今惟易财物，使蕃夷坐收其利，而马入中国者少，岂所以制夷狄哉？”又命曹国公李景隆赍金牌勘合，直抵诸蕃，令其酋领受牌为符，以绝奸欺。敕兵部谕川、陕守边卫所，巡禁私茶出境，仍遣僧官著藏卜等往西番申谕之。
时晋王、成祖统军行边，出开平数百里，上闻之，遣人以敕往谕之云：“自辽东至于甘肃，东西六千余里，可战之马，仅得十万。京师、河南、山东三处，马虽有之，若遇赴战，猝难收集。苟事势警急，北平口外马，悉数不过二万，若遇十万之骑，虽古名将，亦难于野战。我马数如是，纵有步军，但可夹马以助声势，若欲追北擒寇，则不能矣。止可去城三二十里，往来屯驻，远斥堠，谨烽燧，设信炮，猝有紧急，一时可知。胡人上马动计万，兵势全备，若欲折冲鏖战，其孰可当？方今马少，全仰步军，必常附城，倘有不测，则可固守保全，以待援至。吾用兵一世，而指挥诸将，未尝败北，致伤军士。正欲养锐以观胡变，夫何诸将日请深入沙漠，不免疲于和林，此盖轻信无谋，以致伤生数万。今尔等又入广塞，提兵远行，设若遇敌，岂免凶祸？自古及今，胡虏为中国患久矣，历代守边之要，未尝不以先谋为急，故朕于北鄙之虑，尤加慎密。尔能听朕之训，明于事势，虽不能胜，彼亦不能为我边患矣。”
太祖既驱元主还幕北，已无复穷追之意，而残元遗孽，不能无犯境。诸王往往轻出塞，上在兵间久，深患马少，遂戒谕云云。故尤留意西蕃茶马，定金牌之制，令重臣招谕。盖胡之胜兵在马，中国非多马，亦不能搏胡，唯自守则步卒可用，且驱之出境而已，实帝王御戎上策也。